Vigilanza finanziaria: sì all’accesso al fascicolo per tutelare i diritti della difesa

Per garantire i diritti della difesa o per poter utilizzare delle informazioni coperte dal segreto professionale nell’ambito di un procedimento civile o commerciale, è ammissibile che le autorità nazionali di vigilanza finanziaria debbano dare l’accesso al fascicolo. É il caso, ad esempio, di un correntista con un conto aperto presso un ente creditizio italiano, il quale aveva chiesto alla Banca d’Italia, quale autorità nazionale di vigilanza, l’accesso a taluni documenti relativi alla vigilanza svolta nei confronti della banca di cui era cliente per valutare l’opportunità di chiedere in giudizio un risarcimento dei danni subiti a seguito della messa in liquidazione coatta amministrativa della sua banca. Il principio è stato affermato dalla Corte di Giustizia Ue secondo cui, comunque, spetta alle autorità e ai giudici nazionali competenti il bilanciamento tra gli opposti

Il fatto

I giudici di Lussemburgo, in due distinti procedimenti, hanno esaminato la portata dell’obbligo di segreto professionale che incombe sulle autorità nazionali di sorveglianza finanziaria.

In particolare, nel “caso UBS (Luxembourg) S. A. e altri” (causa C358/16), la Corte di Giustizia ha dovuto verificare se un’autorità di vigilanza finanziaria (nella specie, lussemburghese) potesse negare al destinatario di una misura restrittiva l’accesso a documenti a suo favore riguardanti terzi invocando il segreto professionale di cui all’art. 54 della direttiva 2004/39/CE relativa ai mercati degli strumenti finanziari;

Nel caso Buccioni (causa C-594/16) la norma da interpretare è stata, invece, rappresentata dall’art. 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36/UE sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento e il quesito principale era se, in sostanza, le autorità nazionali competenti come la Banca d’Italia possano dare informazioni riservate a chi le richieda per poter avviare un procedimento civile o commerciale al fine di tutelare interessi patrimoniali altrimenti lesi a seguito della messa in liquidazione coatta amministrativa di un ente creditizio.

Vediamo più nel dettaglio i due casi e le due distinte sentenze depositate dagli eurogiudici.

La Causa C-358/16

Nel 2010, la Commissione lussemburghese di vigilanza del settore finanziario (CSSF) ha ritenuto che il signor DV non fosse più affidabile e che, quindi, dovesse rassegnare le dimissioni dalle sue funzioni di amministratore presso un ente vigilato dalla CSSF. Quest’ultima ha motivato la sua decisione, tra l’altro, sulla base del ruolo svolto dal signor DV nella costituzione e nell’esercizio della Luxalpha, una società che sarebbe stata coinvolta nelle condotte fraudolente del signor Bernard Madoff, noto criminale statunitense, accusato di una delle più geniali frodi finanziarie della storia.

Per poter provvedere alla sua difesa, il signor DV ha chiesto alla CSSF di trasmettergli alcuni documenti che tale Commissione aveva raccolto nell’ambito della vigilanza esercitata sulla Luxalpha e sulla banca depositaria di quest’ultima, l’UBS: DV ritiene infatti che questi documenti siano indispensabili per capire il ruolo dei vari intervenienti nella costituzione della Luxalpha, con particolare riferimento alla causa Madoff.

La CSSF si è opposta alla trasmissione dei documenti richiamando il suo obbligo di rispettare il segreto professionale atteso il suo ruolo di autorità di vigilanza del settore finanziario.

La questione è giunta dinanzi alla Corte amministrativa di Lussemburgo che ha ritenuto opportuno chiedere alla Corte di Giustizia se l’obbligo del segreto professionale obblighi la CSSF a rifiutare la comunicazione dei documenti richiesti dal sig. DV.

Il riferimento normativo in tale caso è rappresentato dalla direttiva 2004/39/CE sui mercati degli strumenti finanziari secondo la quale il segreto professionale può, in via eccezionale, essere escluso nei casi contemplati dal diritto penale. La questione posta è interessante dato che richiede ai giudici europei un eventuale bilanciamento tra l’obbligo del segreto professionale e il rispetto dei diritti della difesa.

La Causa C-594/16

Il sig. Enzo Buccioni è titolare dal 2004 di un conto corrente aperto presso un ente creditizio italiano, la Banca Network Investimenti Spa (BNI) che nel 2012 è stata posta in liquidazione coatta amministrativa: a seguito di ciò, al sig. Buccioni è stata rimborsata dal Fondo interbancario di tutela dei depositi la somma di 100mila euro a fronte dei 181mila depositati presso la BNI. Un rimborso parziale che ha indotto Buccioni, nel 2015, a chiedere altre informazioni per valutare se agire in giudizio contro la Banca d’Italia e contro la BNI per i danni subiti, chiedendo in particolare alla stessa Banca d’Italia di divulgare vari documenti relativi alla vigilanza sulla BNI.

La Banca d’Italia ha respinto parzialmente la sua domanda, dicendo tra l’altro che alcuni dei documenti richiesti contenevano informazioni riservate coperte dall’obbligo del segreto professionale ad essa incombente.

Buccioni si è allora rivolto prima al TAR Lazio e poi al Consiglio di Stato chiedendo l’annullamento della decisione della Banca d’Italia: il Collegio ha così deciso di sospendere il procedimento e di chiedere, come accennato, alla Corte di Giustizia se la direttiva 2013/362 ammetta o meno che le autorità competenti degli Stati membri (nel caso di specie, la Banca d’Italia) divulghino informazioni riservate a una persona che ne faccia richiesta per poter avviare un procedimento civile o commerciale volto alla tutela di interessi patrimoniali che sarebbero stati lesi a seguito della messa in liquidazione coatta amministrativa di un ente creditizio.

La Decisione della Corte UE

Esaminiamo adesso distintamente le due decisioni.

1) Sentenza UBS (causa C-358/16)

Partiamo innanzitutto da come la giurisprudenza europea ha letto la normativa di riferimento. Orbene, la direttiva 2004/39:

– all’art. 54, paragrafo 1, al fine di tutelare non solo gli specifici interessi delle imprese direttamente coinvolte, ma anche l’interesse generale collegato al normale funzionamento dei mercati degli strumenti finanziari dell’Unione, impone, come regola generale, l’obbligo di mantenere il segreto professionale (v., CGUE, sentenza del 19 giugno 2018, Baumeister, C15/16);
– all’art. 54, sancisce il principio generale del divieto di divulgazione delle informazioni riservate detenute dalle autorità competenti e indica in modo tassativo i casi specifici in cui detto divieto generale non ostacola, in via eccezionale, la loro trasmissione o il loro utilizzo;
– all’art. 54, paragrafi 1 e 3, dispone che l’obbligo del segreto professionale che incombe sulle autorità competenti si applica «fatti salvi i casi contemplati dal diritto penale», eccezione al principio generale di divieto di divulgazione delle informazioni riservate detenute dalle autorità competenti da interpretare restrittivamente.

Ripetendo quanto osservato dall’Avvocato generale Kokott, la Corte di Giustizia – con la sentenza UBS del 13 settembre 2018 (C-358/16)– ha precisato che l’art. 54, paragrafi 1 e 3 della direttiva 2004/39, quando prevede che l’obbligo del segreto professionale possa, in via eccezionale, essere escluso nei «casi contemplati dal diritto penale», si riferisce solo alla trasmissione o all’utilizzo di informazioni riservate ai fini di azioni penali esercitate e di sanzioni inflitte ai sensi del diritto penale nazionale.

Questa eccezione non si applica in una situazione come quella oggetto del procedimento UBS pendente in Lussemburgo.

In che misura l’obbligo del segreto professionale è limitato dal rispetto dei diritti della difesa?

Gli eurogiudici hanno quindi esaminato in quale misura l’obbligo di segreto professionale previsto dalla direttiva 2004/39 sia limitato dal rispetto dei diritti della difesa sanciti nella Carta dei diritti fondamentali Ue.

Secondo la Corte di Giustizia, il diritto alla comunicazione dei documenti pertinenti ai fini della difesa non è illimitato e assoluto e, al contrario, la tutela della riservatezza delle informazioni coperte dal segreto professionale che incombe sulle autorità competenti deve essere garantita e attuata in modo da conciliarla con il rispetto dei diritti della difesa.

È compito delle autorità e degli organi giurisdizionali competenti ricercare, alla luce delle circostanze di ciascun caso di specie, un equilibrio tra tali interessi contrapposti.

Quindi – conclude la Corte di Giustizia – qualora un’autorità competente si appelli al segreto professionale di cui alla direttiva 2004/39 al fine di rifiutare la comunicazione di informazioni in suo possesso che non sono incluse nel fascicolo relativo al soggetto interessato da un atto che gli arreca pregiudizio, spetterà al giudice nazionale competente:

– stabilire se queste informazioni siano obiettivamente collegate agli addebiti mossi nei suoi confronti e,
– in caso affermativo, procedere al bilanciamento degli interessi in conflitto prima di decidere se comunicare le informazioni richieste.

2) Sentenza Buccioni (causa C-594/16)

Nella causa C-594/16, la Corte di Giustizia ha innanzitutto ricordato che l’attuazione efficace del regime di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi richiede che sia gli enti creditizi vigilati sia le autorità competenti debbano avere la certezza che le informazioni riservate fornite conserveranno in linea di principio il loro carattere riservato.

L’assenza di questo tipo di fiducia potrebbe compromettere la trasmissione agevole delle informazioni riservate necessarie per l’attività di vigilanza prudenziale.

È dunque al fine di tutelare non solo gli specifici interessi degli enti creditizi direttamente coinvolti, ma anche l’interesse generale collegato alla stabilità del sistema finanziario all’interno dell’Unione che la direttiva 2013/36 impone, come regola generale, l’obbligo del segreto professionale.

Ulteriormente, la Corte di Giustizia ha osservato che la direttiva 2013/36 prevede eccezioni a tale principio generale.

Con riferimento al caso Buccioni, la direttiva consente all’autorità competente di divulgare alle sole persone direttamente interessate dal fallimento o dalla liquidazione coatta amministrativa dell’ente creditizio informazioni riservate che non riguardino i terzi coinvolti in tentativi di salvataggio di tale ente, ai fini del loro utilizzo nell’ambito di procedimenti civili o commerciali.

Secondo i giudici europei, conformemente a una giurisprudenza consolidata, si deve adottare un’interpretazione restrittiva delle eccezioni al divieto generale di divulgare informazioni riservate. Da ciò discende che per poter escludere l’obbligo del segreto professionale, la domanda di divulgazione deve riguardare informazioni sulle quali il richiedente fornisca indizi precisi e concordanti che lascino plausibilmente supporre che esse risultino pertinenti ai fini di un procedimento civile o commerciale in corso o da avviare, il cui oggetto dev’essere concretamente individuato dal richiedente e al di fuori del quale le informazioni di cui si tratta non possono essere utilizzate.

Anche in questo caso, la Corte rileva che spetta alle autorità e ai giudici competenti effettuare un bilanciamento tra l’interesse del richiedente a disporre delle informazioni di cui trattasi e gli interessi legati al mantenimento della riservatezza delle stesse informazioni coperte dall’obbligo del segreto professionale, prima di procedere alla divulgazione di ciascuna delle informazioni riservate richieste.

Corte di Giustizia UE, sentenza 13 settembre 2018 (C-358/16), UBS Europe e a.

Corte di Giustizia UE, sentenza 13 settembre 2018 (C-594/16), Enzo Buccioni/Banca d’Italia

Art. 54 della direttiva 2004/39/CE

 

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